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多秩序世界下的北约
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作者：Hyeyoon Park，瑞典隆德大学（Lund University）政治学系博士后研究员。
来源：Park, Hyeyoon. “Global Norm-Maker as China’s New Brand? An Analysis of the Responsible Cobalt Initiative,” The Chinese Journal of International Politics, Vol. 16, No. 2, 2023, pp.123-145.
导读
随着低碳产品（如电动汽车）生产所需自然资源的增加，中国在全球开采产业（extractive industry）的影响正在扩大。因此，许多海外运营的中国矿业项目由于其负面环境和社会影响而受到广泛关注。与此同时，中国参与者开始参与推广透明度标准的跨国采掘治理倡议，该标准要求披露环境和社会风险。尽管如此，中国通过责任钴业倡议（Responsible Cobalt Initiative, RCI）这一自主引领的“跨国”治理倡议，以符合自身利益的方式塑造这些透明度规范（transparency norm）。RCI推广了一种被称为“精简版（thin）”透明度的透明度形式。本文利用过程追踪和半结构化访谈方法，应用Acharya （2018）的规范流通模型（norm-circulation model），探讨中国国内行为体作为规范制定者的动态及其运作条件。这种方法不仅提供了这些行为体在规范框架中的具体角色的见解，还增强了对规范流通模型关键概念的理解。对RCI的研究揭示了中国在塑造全球规范方面日益增长的影响力，特别是通过中外利益相关者在全球开采产业治理中的互动，影响透明度规范。研究结果表明，中国参与规范制定是为了应对内外合法性危机并加强其作为负责任大国身份的战略选择。这项研究挑战了将中国视为一个单一实体的观点，而是主张采用多机构、多层次的方法来理解中国在全球治理中发挥规范领导作用的复杂现实。
简介
中国现已成为全球矿产供应链中最有影响力的参与者，主导了全球锂离子电池（lithium-ion battery）市场并控制了全球约60%的钴供应链——钴是迅速扩张的电动车（electric vehicle, EV）市场的关键矿物。政策和市场对其他绿色技术产品（如太阳能板和风力涡轮机）的需求激增，也使得中国公司对采掘资源的需求成倍增加。越来越多的中国公司在资源丰富的全球南方国家开展矿业项目。这引起了当地对其潜在负面环境和社会影响的担忧。此外，中国对关键矿物的控制已成为地缘政治问题，美国政府将美国在关键矿产方面对中国的依赖视为紧迫的国家安全议题。作为回应，美国加强了与“志同道合（like-minded）”盟友的双边或多边联系，以减少因中国而可能带来的矿产资源供应风险，如美国与澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟委员会于近期建立了“矿产安全伙伴关系”（Mineral Security Partnership）。
与此同时，中国行为体在当前跨国采掘治理中扮演着越来越重要的角色。自21世纪初以来，许多中国行为体参与了跨国采掘治理倡议（TEGI），如责任矿产倡议（Responsible Minerals Initiative, RMI）和责任珠宝理事会（Responsible Jewellery Council, RJC）。这些倡议强调以透明度为核心治理原则，要求公司和政府披露有关财务交易和/或由矿业项目引发的环境和社会风险及影响的信息，旨在减少声誉风险，从而增强受资源开采影响的社群（包括土著社群）等弱势主体的能力。然而，中国似乎正在通过诸如中国五矿化工进出口商会（CCCMC）这样的实体重塑透明度规范，该实体开发了中国版本的透明度指南，并设立了旨在可持续全球钴供应的倡议——责任钴业倡议（RCI）。本文通过应用阿查亚的规范流通理论，检视了中国在全球采掘治理中透明度规范发展的领导角色，特别是通过对最终制定 RCI 和 RCI钴精炼厂供应链尽责调查标准（RCI Cobalt Refiner Supply Chain Due Diligence Standard）的过程进行案例研究，弥补了理解中国在全球治理中作用的多层次方法的缺失。本研究借鉴了阿米塔·阿查亚（Amitav Acharya）的规范循环理论和双向社会化理论（two-way socialisation），旨在理解中国在跨国采掘治理的透明度规范制定中扮演的新领导角色。从理论上讲，为了阐述阿查亚的规范循环（即完善分析概念，而非检验该理论），本研究作为补充案例研究，探讨了中国行为体在何种条件下改变全球规范，并推动附属规范的普遍化。这项案例研究不仅探讨了全球规范发展进程、全球规范本土化以及中国国内观念转变者在这些动态中的作用之间的相互作用，还将RCI与由“西方”主导的全球治理倡议进行了比较。研究结果凸显了规范开发过程的复杂性及中国在全球治理中使用规范框架推进其利益的战略。
完善分析概念——规范如何在全球和地方层面传播
国际关系（IR）早期的建构主义和全球治理文献，主要通过行为体间的社会化过程来解释全球范围内的规范扩散机制——通常欧洲或北美的“全球规范创造者”会倡导一个规范，其他行为体在主动学习或被动接纳的过程中，落实或模仿（mimic）这一规范。然而，自2000年代中期以来，由阿米塔·阿查亚和安特耶·威纳（Antje Wiener）等人领导的新一代学术研究开始挑战这一观点，强调规范不仅仅是被采纳，而是被本地的、非西方的行为体积极地提出异议（contested）、挑战和重塑。这一转变强调了规范的“不固定性（unfixidity）”并承认非西方行为体在各种规范争议中所发挥的重要作用，引入了诸如规范混合（norm hybridisation）、规范侵蚀（norm erosion）和规范排斥（norm rejection）等新的理论概念。阿查亚的研究，为克服国际关系规范研究中的西方/欧洲中心主义视角发挥了重要作用，有助于启动对非西方行为体在全球治理中的规范力量的理论和实证研究——这类研究关注非西方行为体是如何作为全球治理中的规范接受者和规范制定者的。这些非西方行为体在学习全球规范的同时，也会以内部环境和国家利益为准绳来对全球规范行以重塑。中国在气候变化谈判中为制定“共同但有区别的责任（common but differentiated responsibility）”准则所做出的贡献，便是这种动态的一个例证。这种新方法强调规范扩散不是线性的，而是一个通过双向社会化过程来抵抗和重塑全球规范的复杂动态过程。
阿查亚的规范流通框架，研究了全球治理中的国家和非国家行为体之间的规范动态，以及跨越多个层面的规范动态。图1展示了全球准则是如何在全球和地方层面上进行传播的。规范循环框架解释了规范传播作为一个“多施动性、双向、多步骤”的过程。阿查亚认为全球元规范（grundnorms）在国际层面及地区层面上均存在争议。地方社会实体通过“构成性本土化（constitutive localisation）”调整这些全球规范以适应他们的本地环境和先前的价值观，其中本土观念转变者（ local idea-shifters）发挥着关键作用。这一概念超越了传统对规范接受者的关注，并强调地方行为体如何将全球规范与地方价值观整合，以确认他们的身份和核心信念。这种方法表明，包括全球南方在内的非西方行为体不仅仅是被动的接受者，而是可以改变和重塑全球规范的积极参与者。
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图1：规范流通（图源阿查亚规范流通修订版本，编者译）
本研究将这一框架应用于中国发起的跨国采掘治理倡议（TEGI）——责任钴业倡议（RCI）的案例，分析了在全球资源治理中居主导地位的透明度规范是如何在全球和中国国内层面流通的。通过使用过程追踪方法（process-tracing approach），包括半结构化访谈和文件分析，本研究探讨了中国是如何从规范接受者转变为跨国采掘治理的规范制定者。分析涉及将中国透明度指南与现有的西方规范进行比较，并研究了各种行为体在塑造这些规范中的角色。这一过程有助于阐明阿查亚的规范流通和双向社会化理论，将主要的影响因素确定为潜在的理论变量，特别是用于描述在什么条件下规范会通过什么类型的行为体进行传播。
通过关注RCI，本研究填补了全球环境政治和国际关系文献中的一个重要空白，其中非西方国家和非国家行为体，特别是中国的施动性，一直未受到足够的研究。RCI案例展示了中国国内行为体如何本土化并重塑全球透明度规范，并通过创建一个包括中国和非中国公司的新的治理倡议来试图将其普及。这项研究因此有助于更深入地了解全球治理中涉及规范争议和发展的多层次、多行为体动态。
中国参与跨国采掘治理（21世纪初—2012年）
在全球采掘业治理透明度规范传播的初始阶段，发起了若干跨国采掘业治理倡议（TEGIs），作为将透明度作为关键规范制度化的平台。这些“倡议”普遍要求成员公司和政府披露采掘项目的重要细节，如金融交易、社会和环境影响等。在此期间，中国政府机构和企业开始更积极地参与强调采掘业透明度的技术、经济和环境倡议：如联想集团于2006年加入了“责任企业联盟（Responsible Business Alliance）”；安庆曙光化工有限公司于2008年加入了《国际氰化物管理规范》，该规范旨在减少氰化物对采矿业的有害影响。此外，2009年的匹兹堡 G20 峰会期间，中国政府正式宣布支持“采掘业透明度行动倡议”。从那时起，200多家中国企业参与了各种技术、经济和环境倡议。
随着国际社会对中国海外投资（尤其是在发展中国家）的社会和环境影响的质疑日益增多，中国开始更多地采用TEGI标准作为战略回应。2008年金融危机后，中国对非洲的外商直接投资超过了美国，然而，这些投资引发了国际社会对透明度和问责制的担忧。作为回应，中国政府努力提高国际社会对其对外投资的认识。2006 年，中国国务院提出了“鼓励和规范对外投资九项原则”，强调遵守当地法律、承担社会责任以及保护环境的重要性。这些原则是建立积极的国际声誉以及抵御中国崛起将会对全球秩序造成负面影响的言论的重要部分。正是在这一时期，中国政府在国内强调了企业社会责任（CSR）的重要性，特别是在环境责任方面，这与中国共产党在2007年党的十七大上宣布将“生态文明”作为国家目标相一致。这些举措反映出中国政府日益认识到环境和社会实践透明度的必要性，并与全球透明度规范保持一致。
全球透明度规范的构成性本土化（2013-2015）
2013 年至 2015 年间，全球日益关注中国公司大规模采矿作业的负面影响，尤其是在刚果民主共和国等资源丰富但经济相对落后的国家，这激起了中国与跨国机构之间正式和非正式的互动不断加强。这些互动旨在帮助中国在采掘业采用全球企业社会责任(CSR)标准，尤其重点关注透明度规范。其中，中国五矿化工进出口商会（CCCMC）在这些互动中发挥了关键作用。中国五矿化工进出口商会在采用了全球标准的同时，亦对这些规范进行积极塑造，以创建本地化的中国版本。这促成了两份重要指南的制定：2014年的《中国对外矿业投资行业社会责任指引》和2015年的《中国矿产供应链尽责管理指南》。这些准则是阿查亚所说的“构成性本土化”的范例，即本地机构根据本地情况调整全球准则，有效重塑全球准则，使其更符合本地实践和需求。
2014年和2015年的《准则》的制定，表明了中国参与全球事务的方法，即在遵守国际标准的同时，保护和促进国家利益和中国企业的利益。从而在满足国内利益相关者需求的同时，也满足国际受众的需求。2014年和2015年的《准则》反映了许多现有的全球规则，使中国能够给国际社会留下良好印象，并减轻人们对中国对外直接投资威胁的担忧。同时，这些中国准则也为不愿意在中国境外遵循“陌生的外国规则”，但又需要表明自己采纳了全球规范的中国国内行为者提供了一个切实可行的选择。这些新的中国准则代表了中国政策界的战略选择。重新制定的中国规则是国内利益相关者愿意遵守的合理规范，同时也代表了在国际社会中对中国品牌的积极重塑。
实现中国透明度规范的普遍化？(2016年至今)
尽管中国努力制定自己的指导方针，但国际社会继续关注在海外经营的中国公司，并坚持要求其采取对社会和环境负责的行动。作为回应，中国五金矿产化工品进出口商会（CCCMC）借鉴经合组织（OECD）的《尽责管理指南》(Due Diligence Guidance)、2014年和2015年《准则》，于2016年11月启动了责任钴业倡议（RCI）。RCI 是由中国主导的跨国采掘业治理机制，面向全球钴供应链中的所有利益相关方，而不仅仅是中国的行为体。RCI 吸引了包括苹果、特斯拉和宝马在内的上游和下游公司的大量参与。这些公司共同受到迅速增长的电动车市场的驱动，以减少与不道德钴采购相关的风险。该倡议强调透明度原则，要求钴冶炼厂（smelters）和精炼厂（refiners）进行公开报告和尽责管理。这些措施旨在提高供应链问责制并解决针对资源开采中公司缺乏透明的社会和环境风险评估的批评。总而言之，RCI展示了全球规范（即经合组织《尽责管理指南》）如何重构为本地规范。
RCI的案例表明，中国具备了成为全球规范制定者的某些条件。CCCMC准则和RCI的演变与“一带一路”倡议的发展密切相关。这一倡议不仅扩大了中国的经济联系，还使其成为全球舞台上的负责任领导者。其中“绿色一带一路”，作为一项新的国家战略，旨在减轻对全球环境的负面影响。作为这一更广泛战略的一部分，RCI 旨在通过遵守和推广全球透明度和责任的规范和展示一个支持人权和企业社会责任原则的负责任的中国形象，来改善中国的国际地位。在RCI跨国互动积累的经验很大程度上帮助中国增强了在全球采掘业治理中发挥领导作用的信心。2020 年 12 月，RCI/CCCMC首次主办了可持续矿产供应链国际会议，以分享矿业部门全球供应链的政策和全球治理趋势。RCI 的这一历史演变表明，当地方观念转变者（CCCMC/RCI）寻求推广其规范时，他们要么将其附属规范（CCCMC/RCI 标准）带到全球治理平台（联合国或达沃斯会议），要么建立自己的会场（2020 年可持续矿产供应链会议）。中国政府在支持 CCCMC/RCI 并赋予其足够的自主权（autonomy）方面所发挥的作用，对于地方观念转变者成为全球层面的规范领导者似乎至关重要。中国政府重塑中国品牌的强烈意愿在这方面打开了一扇机会之窗。
结论
中国在全球采掘业治理中的积极参与，表明中国的角色正在从仅仅采纳国际准则向积极塑造国际准则的转变。中国在自己的准则中制定了“精简版”的透明度规范，体现了全球标准与本土价值的独特融合。这一发展可追溯到中国自2000年代以来与跨国采掘治理倡议（TEGIs）的早期接触，从而在2014年和2015年制定了CCCMC准则，并最终形成了“责任钴业倡议”（RCI）。RCI 案例凸显了中国在跨国采掘业治理方面的规范发展演变。正如阿查亚所指出的，这一分析认为全球规范在演变过程中不断经受当地行为体的检验和重塑，从而摒弃了固定通用规范的概念。本研究的主要发现支持规范循环和双向社会化理论框架，并展示了其在解释中国作为全球采掘业治理和透明度规范发展中的新兴力量这一具体案例时的实用性。本案例研究主要展示了中国在全球治理中作为规范制定者的三个条件：外部合法性危机（external legitimacy crisis）、内部合法性危机和地方观念转变能力。
对外，全球的监督和批评促使中国与国际规范接轨，尤其是在采掘业的透明度方面。对内，全球准则的采用往往与国内利益或基本价值观相冲突，中国历来被排除在这些准则的制定之外，将其视为“西方/外国”的规则。这些危机使中国既不能接受也不能拒绝现有的透明度准则。这为制定/重塑符合中国本土价值观的准则打开了一扇机会之窗，使其能够制定并倡导既符合国内价值观又符合全球期望的准则。地方观念转变者的能力是中国在规范制定中发挥作用的第三个条件。本土理念转变者需要知识、政策专长（policy expertise）以及与国内外不同利益相关者互动的经验。但更重要的是，他们需要中国政府的大力支持，以实现他们的创新理念。本研究表明CCCMC作为一个受中央政府监管的行业协会，既学习了现有的透明度标准，也制定了中国版的透明度指南。在整个过程中，政策创新（包括新准则的制定）是通过国内和国际参与者在国内和国际层面的积极互动实现的。
本研究揭示了中国近来在全球采掘业治理中不断扩大的规范领导力。重要的是，本案例研究展现了一幅相对细致（nuanced）和复杂的图景，展示了不同的中国行为体及其与国际行为体的多层次互动，超越了某些政策制定者的主流观点，即作为“单一行为体的中国是对全球矿产供应链的威胁”。同时，从理论上讲，本分析通过揭示阿查亚的规范循环模型作为多层次和跨国规范发展过程的更详细条件，有助于进一步探索像中国这样的新兴大国如何重新定义全球治理各个领域的规范。
词汇积累
cobalt
钴
circulation
流通、循环
lithium-ion battery
锂离子电池
soil contamination
土壤污染
erosion
侵蚀
localisation
本土化
Due Diligence
尽责管理、尽职调查
译者：张睿哲，国政学人编译员，布里斯托大学东亚研究博士在读。主要研究兴趣为东亚区域秩序和国际关系理论。
校对 | 孙溶锴 曲弘毅
审核 | 施榕
排版 | 钟汝熙
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