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欧盟的概念政治和复苏韧性
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作者：Jonathan Joseph，布里斯托大学政治与国际关系教授，研究兴趣为国际关系与安全研究；Ana E. Juncos，布里斯托大学政治与国际关系教授，研究兴趣为欧洲外交和安全政策。
来源：Jonathan Joseph, Ana E. Juncos. "Conceptual Politics and Resilience-at-work in the European Union," Review of International Studies, Vol. 50, No. 2, 2024, pp. 373-392.
导读
国际危机往往会从根本上改变人们对于世界的看法及其所处形势，而欧盟对国际风云变幻极为敏感，在危机的刺激下暴露出其在本体论和认识论方面的不确定性与不安全感。2016年，《欧盟全球战略》（European Union Global Strategy）的出台标志着其复苏概念的转向，即谋求在外部冲击中自我生命力的恢复与发展，近年来也可以看到欧盟开始自我反思，并摒弃了复苏过程中的激进成分。然而，新的悖论出现——欧盟面临的问题愈复杂，则愈远离复苏的复杂性逻辑。因而本文将通过探究“行动中的概念”（concepts at work）、概念对于外部环境变化的影射、权力联盟和制度依赖路径来明晰概念的转换，其中《战略指南》（The Strategic Compass）和复兴措施基金（Recovery and Resilience Facility，RRF）则是重点研究事例。本文经研究发现，泛化而模糊的复苏概念面临重大争议，却也揭示出欧盟在外交政策层面的激烈政治博弈，欧盟对此概念的运用也更偏向于内部发展目标的实现，可以说这揭示出复苏所发挥的政治功能运作原理，并进一步剖析了“联盟磁铁”（coalition magnets）的生命周期。
行动中的概念
关于危机应对的复苏领域，通常将概念内涵一分为二，既指表达表述观点，也包含社会或政治的意义及功能。Piki Ish-Shalom认为主流建构主义忽略了意义建构过程中的争论既由此产生的社会现实状况，这一观点得到学界认可。可以说正是概念的存在支撑意义的探讨，因此有必要关注概念的重要性。Piki Ish-Shalom和Berenskoetter等人提出了“行动中的概念”，这恰好清晰而直接地展现出欧盟的复苏力量。比起挖掘这一理念的学理依据，更应探寻其如何在实践中发挥作用。
“行动中的概念”倾向于关注争议，认为强调概念争议性及其同社会行动内在联系的人之间彼此相互关联。总而言之，概念是赋予世界特征以意义与价值，从而帮助认识世界的某种抽象存在。一个词可以概括特定的事物，而一个概念则会捆绑多元要素与经验，这使得概念时常变化，并易引起争议。对此，Berenskoetter认为概念可以穿越空间以拓展或改变其原有边界、增加或剔除内涵元素，或者在主观作用下突出某类因素。因而概念成为了构建理论的重要研究对象，Guzzini将此称为构成理论化。Gerrin则进一步认为概念应该依据其在专门领域中的应用以评判高低，并提出了通识度、共鸣力、简约性、连贯性、差异性、深度、理论效用和领域效用八条评判标准。
“行动中的概念”有许多优点。它重申了建构主义所强调的概念对理解和生成社会现实具有重要作用的观点。概念被制定和执行，并依托决策、言行等印刻于社会现实之中，所以概念的作用在于塑造和限制人类对社会世界的理解。更为重要的是，概念能在不同的参与者间充当协商和说服的工具。总而言之，“行动中的概念”利于探究概念、偶然与权力间的关联，解释概念背后的权力运行动态。
“行动中的概念”既是对现象的表述，又对社会与政治存在价值与作用。而后者可能引发实践中的矛盾，映射出行动者、机构和组织等多元概念使用者的存在，并反映出不同领域中的差异化干预形式，而这在复苏议题中尤为突出。基础设施建设领域倾向于稳健性，而复苏则更多同转型相关联，矛盾的出现恰好为概念含义的讨论与分化创造了空间。
Ish-Shalom提出了关于概念的使用策略：一是为有争议的观点明晰要点；二是增加概念的含糊性以应对挑战；三是将观点简化为通俗用语或者常识性框架。就欧盟而言，在第一阶段即起草并实施全球战略的早期，模糊性策略有利于弥合利益分析从而建立广泛的联盟。第二阶段，伴随全球形势的变化以及新地缘政治欧委会（Geopolitical Commission）的出现，复苏视角转向内部，并更偏向于保护议题。
概念政治：不确定性、机构和制度
第一，需要在近期危机认识论尚不确定的背景下探究复苏概念的出现与演变。不仅要注意国际社会面临的本体安全风险，还要关注对危机的理解方式，以及危机与概念化过程间的联系。本文认为应将复苏同认识拓展的不确定性相联系，而这就需要政策制定者提出合理有效的解决方案。换言之，理解复苏概念的演变需要由表及里的方法，从而理解欧盟是如何对其面临的国际挑战做出回应的。外部危机不仅是欧盟需要应对的目标，同时也在改变欧盟本身及其外交安全政策。可以说危机既是外部影响，也是具有环境塑造政治功能的叙事方式，在鼓励人们激进思考的同时，也可能阻止变革，以保守方式稳定社会现实。
第二，认识论的不确定性可能促生特定概念的出现或含义的变化，但是其本身无法解释这些结果。现有研究指出“不依托机构的理念没有说服力，但没有理念的机构也无法指引变革方向”，机构是概念争论的关键，凸显出在欧盟外交决策领域，权力斗争占据概念政治的核心地位。这也使得复苏概念被卷入了霸权斗争中，但这同时也为决策者提供了一定程度的自主权。
概念能成为决策者的“联盟磁铁”，即通过广泛的联盟塑造盟友政策偏好。但并非所有的概念都能成功动员盟友，“联盟磁铁”的成功取决于机构与概念固有特性的相互作用。这里要关注到价值和模糊性的重要性。价值指的是概念的情绪性质量，正向的理念更能激发受众的情感共鸣，发挥“联盟磁铁”效用。模糊性的观点也有利于决策者形成广泛联盟。大量文献指出欧盟决策的模糊性帮助参与者建立与维系共识，模糊性恰好同外交和安全决策的敏感性互补，避免了摩擦的发生。
第三，机构的作用依赖于现存制度路径，并受其模糊性的限制。若将模糊性融入现有法律，那这将推进欧洲一体化。但若涉及共同外交和安全等制度化薄弱领域，模糊性则会造成破坏性影响。此外，承认制度对于促进或限制特定概念方面具有不可忽视的作用，但是更应关注现存制度如何塑造改变概念，学界也认可概念的理解方式由现存制度决定这一观点。
具有争议性的复苏概念
在研究概念政治时，想复苏这样本质上存在争议的概念尤为合适。因为其不仅具有多重内涵，还存在具有争议性的规范性含义。当谈论“行动中的概念”时，复苏不仅是一个具有争议的概念，而是在特定情况下应对特定问题从而产生特定效果。如前所述，有关复苏议题的现实状况表明，不同的行动者、机构和组织在差异化的实践中赋予了这一概念多元定义。如图，可以将复苏分为三大类别，协助明晰复苏究竟是描述性概念、规范性概念还是某种形式的混合概念。其中要注意到复苏具有边界性。边界性的存在使得复苏概念能够在不涉及目标和利益的前提下协调不同群体达成共识，而且如果边界对象对不同的学科或社会群体有开放性解释和实际价值，那么它将成为重要交流工具来用于弥合科学与政策之间的鸿沟。这对于拥有多元利益体的欧盟来说显然是件好事。但这也是有代价的，一般会影响到概念的清晰性和实际相关性。摆脱描述性的尝试也存在问题。为将描述性同规范性向融合，往往会对概念进行过多的拓展以至于概念应用过于广泛，淡化其原有含义或者过于模糊化。同时要注意到，欧盟的复苏概念正在从变革性向描述性方向转变。
欧盟等机构会采取相应策略以将概念用于自身话语和实践。有些会对概念附加更清晰、描述性更强的解释，有些则会利用关于复苏的模糊性解释以应对潜在挑战。具体到欧盟对于复苏概念的使用，不论是《欧盟全球战略》由2016年至2023年的变化，还是利用复兴措施基金应对新冠病毒，欧盟都选择了将复苏的模糊性和固定化相结合，试图将外交政策转为内向型战略。
表1
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《欧盟全球战略》：复苏概念的联盟磁铁效应（2015-2019）
治理风险是探究欧盟的学者长期关注的问题，而复苏则是欧盟发展政策中较为新颖的议题。欧盟对该议题的关注也表明国际社会纷繁复杂，牵一发而动全身，应以系统性思维审视风险与挑战。由于欧盟面临着日益增加的认知以及本体论的不确定性危机，在欧盟组织层面采用复苏等新概念才出现可能性。同时，复苏也更符合《欧盟全球战略》倡导的“有原则的实用主义”，即以更务实的方式应对地缘政治挑战。因此，复苏被视为介于现实的外交政策与塑造规范性权力之间的“中间道路”。此外，复苏也体现了欧盟对世界的全新理解——充斥着复杂性和极端不确定性的世界。
1.背景
欧盟在认识论和本体论上面临越来越多的不确定性和不安全感，这为复苏这一新概念的运用提供了可能性，而且这也符合欧盟全球治理组织所主张的 "原则实用主义"，即以更加务实和现实的方式理解和应对地缘政治挑战。因此，复苏被视为介于欧盟现实主义的外交政策与规范性地区力量雄心之间的 “中庸之道 ”或者说 "中间地带"，但复苏不仅仅是应对新地缘政治现实的策略，它还体现了对世界复杂性和极端不确定性的新理解。换句话说，欧盟承认有必要将风险和不确定性纳入其外交政策之中。
2.机构与争论
不同的政策团体都支持将复苏作为优先事项是因为他们都认可复苏这一概念在冲击和危机后进行应对和反弹的能力，复苏也成为了起草《欧盟全球战略》的焦点所在。首先，复苏被视为一个积极的概念，不仅受到欧盟决策者的青睐，也受到欧盟合作伙伴的支持。其次，鉴于成员国和欧盟机构的利益诉求各不相同，因而模糊性反而成为了协商着力点。
3.机构
现存制度是借助复苏发挥“联盟磁铁”的重要原因。欧盟的多层次特征及其复杂的制度结构使得复苏以定义泛化的方式来获得多元利益体的认可。这使得欧盟的外交政策难以发生根本性的范式转变，并无法给出复苏概念的明晰定义。对此，欧盟选择将复苏同促进联合发展相结合。
然而，复苏所发挥的“联盟磁铁”效应依旧受到了不同决策者对于其概念应用与理解层面分歧的限制，并引发了摩擦与矛盾。为此，决策者试图设定界限以避免话语叙述或是具体实践发生分歧与失误。概念的模糊性被用于实现特定目的，决策者利用对复苏的特定理解来巩固自身地位与利益。
地缘政治联盟：复兴措施基金和战略指南针（2019-2022年）
1.背景
2019年底新成立的冯德莱恩委员会制定的计划中，叙事方式的转变已经十分明显。在其2020年的战略前瞻报告中，欧盟委员会将复苏列为欧盟政策的新指南针，以应对新冠流行的挑战，意味着对复苏更内向化的理解开始出现——坚持价值观，坚定信念以及野心，对自己的发展策略充满信心。
《战略指南》提供对欧盟战略环境、愿景和挑战的最新评估，该法案的批准佐证了国际环境敌对性的增加和欧盟自身复苏的必要性。而新冠、俄乌冲突等变化为国际环境带来的认知不确定性为概念的转变创造机会，将对复苏的理解从更具变革性和外向性转变为更具描述性和内向性，从原先促进、设计欧盟以外国家的复苏转变为促进欧盟自身和内部复苏，例如战略指南中表述的“更加恶劣的安全环境要求我们实现巨大飞跃，提高行动能力和意愿，促进复苏，确保团结互助”。
RRF政策文件中解释了新冠时期欧盟应对大规模意外危机的能力，其总体目标是“通过提高成员国的复苏能力、危机准备、调整能力和增长潜力，减轻危机的社会和经济影响，促进联盟的经济、社会和领土凝聚力”，其中复苏便被理解为社会凝聚力的一种形式和减轻危机影响的一种方式。RRF作为“欧盟下一代”项目的一部分，基于修复和准备的理念进行设计。因此，复苏与“欧盟下一代”的长期目标相关，即“集体和有凝聚力的复苏，加速绿色和数字转型，增强欧洲的竞争力、复苏能力和全球地位”，该目标强调欧洲的团结与针对竞争的积极态度，只能够通过加强内部凝聚力和战略投资以及更强有力的危机准备，以此加强欧盟的内部复苏能力进行实现。
以上事实表明。欧盟内部的复苏已经成为一种安全驱动的、内向性的叙事，逐渐削弱了其指导欧盟对外政策的能力。这一由外向内的转变使复苏成为一项稳定的、描述性的概念，强调欧盟自身的安全稳定和与其邻国相关的可预测性。复苏相关活动也转变为治理、风险分析和监测的活动，有利于欧盟自身的实力恢复。
2.机构与争论
就RRF而言，大多数共识是通过欧洲学期机制达成的，为成员国实施其首选政策提供了很大余地，但为应对措施提供资金而进行的谈判往往导致了成员国间的争论。RRF和“欧盟下一代”倡议在一定程度上打破了欧盟此前为应对金融危机而采取的紧缩政策。德法曾提出一项5000亿欧元的复苏基金计划，却遭到了“节俭四国”的反对，其表示过多的新冠债券会破坏欧元区的正常运作，在法德承诺更高的预算回扣和减少拟议措施后才得以达成妥协。此外，RRF和欧盟学期还允许在欧盟机构内纳入多个参与者，不同委员会之间存在保护主义和新自由主义的争论，在这种情况下，复苏的概念也成为争论的焦点，以促进共识并减少欧盟内部不同参与者的争论。
就战略指南而言，复苏概念的转变反映了两种权力动态。其一是围绕广泛复苏概念成功建立联盟的政策家，将复苏的概念从模糊和流动转向更具保护性和地缘政治的联盟，这种转变更符合欧盟委员会的利益，使其能够扩大权限范围，包括与新兴和颠覆性技术以及军民两用技术相关的领域，因此委员会极力赞同战略指南对复苏的理解。其二是于强调国家主导的应对措施以及法国、德国或中东欧国家所代表的稳健和保护概念，其中个人主义程度减少，更关注国家与社会之间的关系，包括国家有责任保护人民的理解。同时《战略指南》也提到了伙伴关系背景下的复苏，其地缘政治转向服务于欧盟利益的伙伴关系。
3.机构
欧盟外交政策中的复苏方法制度化程度较低，对其含义的讨论始终没有达成一致。复苏能力的实施从未被分配给特定的组织或个人，这一事实说明了欧盟制度结构中缺乏复苏能力的嵌入。在RRF的背景下，复苏能力也受到现存制度的影响，尤其是其与欧洲学期紧密结合。RRF允许建立一个治理框架，针对具体国家的建议最初由委员会提出，但这些建议最终由成员国决定是否采纳，成员国自身需承担财政责任。其还通过让各国议会决定财政支持和改革措施的水平，因此在成员国之间创造了共识和团结的印象。尽管如此，参与者和机构之间仍然存在很大的分歧空间，例如资金流向涉及成员国和经济部门，成为机构内部重要的政治选择。
鉴于RRF 机制为各方提供了回旋余地，因此不需要对复苏的模糊性理解来发挥作用，因此RRF提出了以下“描述性”理解：复苏意味着以公平、可持续和包容的方式面对经济、社会和环境冲击或结构变化的能力。
结论
包括欧盟在内的国际社会对于新冠疫情的应对凸显出复苏思维的应用热潮，这也表明对此概念的理解向更安全、更具有描述性方向回归。复苏的内部目的是为保障欧盟全球行为体的身份，并协助欧盟处理内部纷繁复杂的利益关系。近年来其内部目的日益凸显，而外部维度则逐渐消失，或是局限于发展和人道主义两大议题之中。但这并非彻底的转型，而是可以将此理解为走向建立共识、团结盟友的内向型话语叙事。
本文的分析表明复苏这一概念随时间推移发生改变，凸显出危机时期认识论的不确定性所发挥作用，推动决策者围绕特定概念打造联盟。而成功与否则依赖于概念的内在价值和现存制度因素。此外，本文认为决策者会综合模糊性和固定化双重策略以发挥“联盟磁铁”效应。作为一种联盟建设战略，模糊性可能先于固定性，但在不需要联盟的情况下，固定性则是一种更为稳定的战略要素。
词汇积累
Critical Infrastructures
关键基础设施
译者：沈好文，国政学人编译员，吉林大学国家安全学专业研究生。
校对 | 丁伟航
审核 | 丁伟航
排版 | 李鑫雨
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